Apporter son soutien à la mise en place ou au développement de capacités de défense et de sécurité de pays tiers mais aussi assumer les risques inhérents à l’exportation d’armement constituent des décisions souveraines. Au fil des décennies, tous les pays disposant d’une industrie d’armement se sont dotés d’instruments et de règles juridiques pour contrôler les exportations d’armement. Le système de contrôle, mis en place pour assurer cette fonction, est un véritable outil à la main des gouvernements tant pour leurs relations internationales que vis-à-vis de leur base industrielle de défense. Il génère cependant une activité bureaucratique importante dont l’efficacité est un enjeu de compétitivité pour les entreprises.

L’indispensable réforme

Le système mis en place par la France datait de 1939 et ne correspondait plus à l’environnement économique des entreprises. Ainsi en 2009, la situation était la suivante :

• Plus de 15000 actes administratifs délivrés par an, avec de nombreuses redondances et pour les délivrer une véritable taskforce d’agents de l’Etat mobilisée pour instruire, débattre et préparer chaque décision ;
• Des délais de délivrances de ces autorisations pénalisants pour l’industrie ;
• Des procédures complexes, accumulées au cours du temps, et devenues des courses marathoniennes pour les entreprises ;
• Une faible homogénéité de la réglementation au niveau internationale, bien que la France soit partie prenante des principaux régimes internationaux de contrôle.

Si ce constat sévère était partagé depuis plusieurs années par l’ensemble des parties prenantes, il manquait cependant l’impulsion nécessaire pour vaincre les habitudes et conduire une réforme en profondeur de notre système de contrôle. La publication de la directive européenne sur les transferts intracommunautaires (TIC), visant à harmoniser et faciliter les transferts européens de produits liés à la défense, et dont la transposition nécessitait une loi a été le déclencheur de la réforme attendue.

Dès l’été 2009, un groupe de projet « Défense » a été mise en place sous pilotage de la DAS, associant les différents services impliqués : la DGA, la DAJ, le CGA et l’EMA puis au niveau interministériel avec le SGDSN, les douanes et le Ministères des affaires étrangères. Trois axes principaux ont été considérés :

• Les aspects juridiques et réglementaires, devant aboutir à la publication d’une loi, de décrets en Conseil d’Etat, et d’arrêtés interministériels,
• Les aspects de procédure interne au sein de l’administration et les interfaces avec les opérateurs économiques devant aboutir à une meilleure efficacité du contrôle
• Les aspects liés au système d’information, soutenant la procédure de dépose et d’instruction des demandes, avec afin de dématérialiser les nouvelles procédures.

Une réforme d’une telle ampleur ne pouvait être conduite avec succès qu’avec une communication importante entre les différents acteurs, tant en phase de développement que de sa mise en œuvre. Elle a été conduite à de multiples niveaux : les groupes de travail interministériel, groupes thématiques avec l’industrie, les présentations et séminaires d’accompagnement et du changement furent nombreux. Ainsi, la communication entre les acteurs et avec les entreprises fut un facteur clé du succès.

Les principes de la réforme

Sur le plan juridique et au-delà de la transposition de la directive TIC, l’innovation principale vint de la définition d’un système d’autorisation à un seul étage : la licence, qui se substitue au système existant d’agrément préalable (AP), puis d’autorisation d’exportation de matériels de guerre (AEMG). Avec le nouveau système, une seule autorisation est nécessaire pour conduire une affaire, depuis les discussions techniques jusqu’aux livraisons alors qu’auparavant plusieurs autorisations administratives étaient nécessaires en fonction de l’avancement de l’affaire.

Pour des opérations récurrentes ou à flux, il est aujourd’hui possible d’utiliser des licences globales. Enfin, pour des transferts de matériels de faible sensibilité, des licences générales sont aujourd’hui publiées et permettent aux opérateurs industriels de procéder à certains transferts vers d’autres pays membres de l’UE.

Le deuxième axe a révolutionné complétement le travail de l’administration en la mettant sous pression pour instruire les demandes de licences. Celles-ci bénéficient maintenant d’un traitement en flux continu. Seules les demandes les plus sensibles (soit 5% des demandes), appelées par l’un des ministères doivent attendre la réunion plénière de la CIEEMG. En conséquence les délais ont pu être réduits d’une vingtaine de jours.

La refonte du système d’information a été l’opération la plus délicate. L’objectif ambitieux, portait sur la dématérialisation complète des flux d’information entre les entreprises et l’administration au travers d’une connexion internet sécurisée et a justifié la mise en place par la DGA d’une direction de programme spécifique. Le système développé par la société Bull, appelé SIGALE, multi réseaux est opérationnel depuis juin 2014. Il a permis depuis de délivrer plus de 9000 licences.

Le contrôle a posteriori : une nouveauté

Requis par la directive TIC du fait de la mise en place des licences globales et générales, qui donnent une grande liberté aux exportateurs, le contrôle a posteriori consiste à vérifier le bon usage des autorisations délivrées après leur délivrance. Sa crédibilité est indispensable à la robustesse de tout système de contrôle. La confiance n’exclut pas le contrôle. Un système à deux étages a été mis en place : des agents assermentés de la DGA effectuent un contrôle des éléments fournis par les entreprises, éventuellement lors de contrôle sur place. Les procès-verbaux de contrôle sont transmis à une Commission ministérielle de contrôle a posteriori, présidée par un Contrôleur Général des Armées. Cette commission qui définit le programme de contrôle a posteriori, statue sur les suites à donner en fonction des éventuelles infractions relevées. L’organisation du contrôle a posteriori, tout en protégeant les agents de la DGA intervenant, permet d’assurer l’indépendance du contrôle. Après trois ans d’expérience, son action est maintenant reconnue et ancrée dans le paysage du contrôle français.

Ainsi, en quelques années, le contrôle des exportations d’armement a été complètement rénové. Avec le recul, le nouveau système de contrôle apparait plus efficace, mais aussi plus crédible. Il est désormais un atout pour la compétitivité des entreprises du secteur de l’armement. Les entreprises doivent encore, au moins pour certaines, assimiler la nouvelle règlementation et les nouvelles procédures. Mais de nombreux défis demeurent, notamment de nature technique, avec la nécessité de contrôler intelligemment les nouvelles technologies préjudiciables à notre sécurité ou qui permettent la diffusion croissante des technologies les plus critiques du fait de la globalisation et de la dématérialisation des échanges.

Etienne Paris, IGA, Délégué contrôle export, Direction générale des relations internationales et de la stratégie. Après avoir exercé des fonctions techniques, recherche – études amont – essais – responsabilité du pôle « Capteurs, Guidage Navigation » au sein de la DGA, Etienne Paris (X 1981, Recherche) rejoint en 2009 la Délégation aux Affaires Stratégiques pour s’occuper du contrôle des exportations de matériels de guerre. Depuis 2015, il est adjoint au Directeur Stratégie de défense, Prospective et Contre-prolifération de la Direction Générale des Relations Internationales et de la Stratégie du Ministère de la défense.