Si l’Europe économique est devenue une réalité, encore largement perfectible toutefois, l’Europe de la défense a été longtemps oubliée. Pourtant, au-delà même de son plus grand succès que constitue le maintien de la paix entre les peuples européens depuis plus de soixante-dix ans, la construction européenne connait depuis une vingtaine d’années, avec une accélération depuis mi-2016, des avancées importantes en matière de défense et sécurité.

40 ans d’immobilisme pour
la défense européenne ... mais la paix préservée


Après la signature du traité de défense collective de Bruxelles, le 17 mars 1948, par cinq États européens (Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni), puis du traité de Washington le 4 avril 1949 pour faire face à la menace soviétique, la France propose en octobre 1950 aux États signataires du traité de Bruxelles et à l’Allemagne un traité instituant une Communauté européenne de défense (CED). Mais le traité CED signé en mai 1952, symbole de la réconciliation entre les Européens, n’est pas ratifié par l’Assemblée nationale française. De cet échec de la CED naît l’Union de l’Europe occidentale (UEO), qui restera longtemps la seule organisation exclusivement européenne compétente en matière de défense, mais sans aucune capacité opérationnelle. Pendant que l’Europe continue à se construire au plan économique, contribuant ainsi à la construction de liens de solidarité de plus en plus forts entre ses partenaires et donc à la paix sur le continent, elle vivra au niveau de la défense une quasi-parenthèse de plus de quarante ans. Pendant toute la période de la guerre froide, qui prend fin en 1991 avec la chute de l’Union soviétique, les Européens considèrent dans leur grande majorité que leur défense vis-à-vis des menaces extérieures est d’abord le rôle de l’Otan ; l’UE ne s’y intéresse donc pas.

De bons outils mis en place entre 1998 et 2007 ... mais insuffisamment utilisés ...


Ce n’est qu’en juin 1999, lors du Conseil européen de Cologne qui suit le sommet franco-britannique de Saint-Malo, que sont posées les bases d’une politique de défense au plan européen, comme bras armé de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) établie par le traité de Maastricht en 1992. La Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), dont l'objectif premier est la gestion globale des crises hors du territoire de l'UE (missions dites de Petersberg), naît en 2000 avec le traité de Nice.

La PESD, qui deviendra la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) en 2007 avec le traité de Lisbonne, produit ses premiers fruits dès 2003, avec le lancement de deux opérations militaires sous la bannière bleue étoilée (la première opération, Concordia, est lancée dans l’Ancienne République yougoslave de Macédoine en mars 2003). Depuis, elle a donné des résultats largement positifs, malheureusement insuffisamment connus. En quinze ans, près de 80 000 hommes ont été engagés avec succès dans les opérations de l’Union européenne (plus d’une trentaine au total).

En parallèle, quatre États, l’Allemagne, la France, la Grande-Bretagne et l’Italie, signent en 1998 une Convention créant l’Occar (Organisation conjointe de coopération en matière d’armement), qui entre en vigueur en janvier 2001. L’Occar, qui vise à faciliter et améliorer la gestion des programmes d’armement en coopération, gère aujourd’hui treize programmes (dont l’A400M lancé en 2003), d’une valeur totale supérieure à 60 G€, au profit de douze États clients dont les six États membres (la Belgique est membre depuis 2003 et l’Espagne depuis 2005), et est très largement reconnue comme organisme de référence pour la gestion de programmes d’armement en coopération, y compris à Bruxelles.

En avril 2004, le Conseil européen crée l’Agence européenne de défense (AED), organe intergouvernemental visant à développer des programmes d’armement européens en partant de l’identification des capacités militaires nécessaires à l’Union européenne et en passant par l’organisation de l’industrie d’armement européenne et par la recherche commune de défense, en clair tout le travail à faire en amont des fonctions déjà confiées à l’Occar. Bien que ses missions soient clairement définies, le fonctionnement de l’AED reste à bien des égards insatisfaisant, principalement du fait de la complexité ou rigidité de son processus de décision. Toutefois l’AED et l’Occar ont signé en 2012 un accord destiné à faciliter le transfert de programmes initiés au sein de l’AED vers l’Occar.

Par ailleurs, en 2002 ont été finalisés des accords UEOtan (accords de « Berlin plus ») autorisant l’Union à avoir recours aux moyens de commandement de l’Alliance atlantique. Depuis, la coopération entre l’UE et le l’Otan continue à se développer dans le but d’assurer une meilleure complémentarité entre les deux organisations.

Et il ne faut pas oublier le lancement fin 2007 du projet européen Galileo, système de navigation par satellite civil concurrent du GPS, ayant également des applications militaires comme le GPS. Ce système stratégique, qui contribue de manière indiscutable au renforcement de l’Europe dans le domaine de la sécurité et de la défense et dont on ne vante pas assez la réussite, est opérationnel depuis mi-2017.

Fin 2007, est également signé le traité de Lisbonne (ratifié en 2009) qui vise à réformer les institutions européennes et simplifier le processus décisionnaire et met en place de nouvelles structures politiques et militaires et de nouveaux outils, notamment :

- la création du poste de Haut représentant (HR) pour les affaires étrangères et la politique de la sécurité, vice-président de la Commission européenne ;

- la création du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) ;

- l’institution de la coopération structurée permanente (CSP – article 42-6) ;

- la clause de défense mutuelle (article 42-7), qui sera utilisée pour la première fois par la France à l’occasion de l’intervention au Mali ;

- un niveau de flexibilité original, avec la possibilité pour l’UE de déléguer la conduite d'une opération à un groupe d'États membres (article 44) ;

- et la clause de solidarité (article 222).

Cependant, hormis la mise en place du poste de HR et du SEAE, service diplomatique à disposition du HR, qui permet une réelle amélioration du fonctionnement de l’UE en matière de politique étrangère et de politique de sécurité, bon nombre des outils envisagés par le traité de Lisbonne restent ensuite lettre morte. Et le niveau de coopération entre pays européens en matière d’investissements de défense stagne toujours au voisinage de 20 % en dépit de l’objectif de 35 % que se sont fixé les États membres dans le cadre de l’AED en 2007 (aucun nouveau grand programme d’armement depuis le lancement du programme A400M en mai 2003). Il faudra attendre dix ans après la signature du traité de Lisbonne pour voir naître un renouveau de la coopération européenne en matière de défense et de sécurité, tant au plan capacitaire qu’au plan opérationnel.

Un véritable réveil depuis juin 2016... Des tabous tombent

La nouvelle stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne, présentée par la Haute représentante et approuvée par le Conseil européen juste après le vote britannique en faveur du Brexit en juin 2016, document fondateur qui met en avant l’objectif d’autonomie stratégique européenne, a relancé une dynamique positive à Bruxelles, permettant, au moins dans le domaine de la défense et de la sécurité, de redonner un certain souffle au projet européen dans un moment particulièrement critique. Ce document a déjà permis des avancées majeures.

Dès le 6 mars 2017, le Conseil de l’UE a décidé de confier au directeur général de l’état-major de l’Union européenne (DG EMUE) le « commandement » d’une partie des missions de l’UE (les missions dites non exécutives1) : la mise en place concrète de cette structure de commandement appelée MPCC (Military Planning and Conduct capability), longtemps retardée par les Britanniques, a été approuvée le 8 juin 2017. Les opérations militaires « non exécutives » de l’UE sont désormais commandées depuis Bruxelles. Tout récemment, le 19 novembre 2019, le Conseil a décidé d’étendre les responsabilités de la MPCC à la planification et la conduite d’une opération militaire, dotée d'un mandat exécutif d'une taille moyenne (2 500 hommes), soit celle d'un « battlegroup » : il s’agit là d’une avancée essentielle, même si l’on est encore loin d’un véritable état-major européen.

Le Conseil européen est aussi convenu fin 2017 de lancer une coopération structurée permanente (CSP, PESCO en anglais), possibilité de renforcement des liens entre les États membres qui le souhaitent comme le prévoyait le traité de Lisbonne : vingt-cinq États membres se sont joints à cette CSP, en s’accordant sur une liste commune de critères et d’engagements contraignants. Du fait du nombre de participants, cette CSP n’est peut-être pas aussi ambitieuse que d’aucuns, dont la France, l’auraient souhaité, mais l’important est de lancer une dynamique positive et de mettre en œuvre maintenant les trente-quatre projets, principalement capacitaires, aujourd’hui proposés par les États. Le succès de la CSP dépendra de la mise en œuvre concrète de ces projets.

Le Conseil a également lancé un processus annuel de revue coordonnée des plans nationaux de défense (CARD) afin de mieux identifier les lacunes capacitaires et les besoins au niveau européen. Un premier exercice a été présenté par la Haute représentante aux États à la fin de cette année. Il a surtout démontré les déséquilibres actuels entre pays européens en matière d’investissements mais sera poursuivi et amélioré.

Enfin, une défense européenne digne de ce nom doit pouvoir s’appuyer sur une « Base industrielle et technologique de défense européenne » (BITDE) qui soit apte à garantir l’autonomie stratégique européenne, en particulier l’emploi des matériels sans contrainte venant de l’extérieur de l’Europe. Cette BITDE est hélas insuffisante aujourd’hui. Cependant, la vision nouvelle apportée par le concept d’autonomie stratégique de l’UE a aussi ouvert la porte à de nouvelles propositions de la Commission européenne en la matière, impensables avant le référendum britannique. Celle-ci a ainsi proposé de mettre en place dans le cadre du budget de l’UE un fonds européen de défense comportant deux volets : le premier en faveur de la recherche et technologie (R&T) de défense, déjà en cours de mise en œuvre mais qui, à lui seul, ne pourrait en aucun cas suffire pour atteindre l’objectif d’autonomie ; le second consistant à apporter une contribution financière du budget de l’UE au financement de programmes de recherche et développement (R&D) de défense en coopération, décidés et financés par plusieurs États membres en réponse à un besoin capacitaire reconnu. Ce fonds européen de défense, qui sera doté de 13 milliards d'euros sur sept ans à partir de 2021 (4,1 G€ pour la R&T et 8,9 G€ pour la R&D, sous réserve de l’accord budgétaire global sur la période), va amplifier la démarche entamée avec l’action préparatoire (90 M€) déjà mise en œuvre pour la partie R&T sur la période 2018 2020 et le programme de développement industriel EDIDP (500 M€) déjà approuvé pour les années 2019 et 2020.

Sur 7 ans, l'UE prévoit en outre de consacrer environ 10 G€ pour le soutien aux opérations, 6,5 G€ pour la mobilité stratégique en Europe (en liaison avec l'Otan) et 120 G€ pour son action extérieure.

Un effort à poursuivre ...
vers la rédaction d’un Livre blanc


Peu d’États ont la capacité de répondre seuls à l’ensemble des besoins de défense. La complémentarité et la coopération au niveau européen s’imposent. Avec la mise en place de la structure de planification et de commandement des opérations (MPCC), le processus annuel de revue coordonnée des plans nationaux de défense (CARD), la coopération structurée permanente, les nouvelles propositions de la Commission européenne en matière d’investissements de défense (fonds

européen de défense) et l’Initiative Européenne d’Intervention du Président de la République qui vise à renforcer la coopération opérationnelle entre les États membres qui le souhaitent (dix aujourd’hui), nous assistons là à une véritable relance du projet européen dans le domaine de la sécurité et de la défense. C’est un immense progrès, mais on ne pourra pas en rester là.

Une approche globale et collective de la sécurité de l’Europe par les pays européens est désormais indispensable, avec l’établissement d’un Livre blanc. Cela impliquera en particulier de revoir le niveau d’ambition inutilement censuré lors de la création de la PSDC et de poursuivre la réflexion sur la complémentarité entre l’Otan et l’UE. L’actuelle répartition des rôles entre une Otan garante de la sécurité collective et une PSDC tournée exclusivement vers l’action extérieure n’est à l’évidence plus pertinente : elle ne permet pas aux Européens d’exercer collectivement leurs responsabilités de défense, en dépit des dispositions volontaristes prises récemment par ceux-ci pour resserrer leur coopération.